深圳市城管局-城市规划要处理好八个关系

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城市规划要处理好八个关系

阅读：　出处：解放日报　发布日期：2005-04-13

【字号　大中小】

　　□规划工作，不能就“红线”谈“红线”，而必须坚持规划先行，统筹协调，综合考虑社会效益、经济效益和环境效益，实现理论和实践的有机统一

　　□规划管理的主要着眼点，应体现“以人为本”的思想，促进构建和谐社会，切实保障城市的长远利益和市民的公共利益

　　□建筑项目的审批，一定要处理好“点”与“面”的关系，避免“只见树木，不见森林”

　　□要根据不同地区的特点，确定不同的规划管理策略，实行分类指导

　　□上海的城市规划应在统筹协调人口、产业、城镇、资源、环境等诸多要素中，切实起到先导和调控作用

　　城市规划管理工作，是政府公共管理的一项重要内容，也是一项社会性很强的实践活动。在新世纪，面临战略机遇期，上海的城市规划工作，要牢固树立科学发展观，把国务院批准的《上海市城市总体规划（1999-2020年）》真正落到实处。

　　面对新形势、新任务，城市规划管理领域中有许多问题需要思考和探索，当前，需要处理好八个方面的关系。

　　规与划的关系

　　规划管理，顾名思义，“规”是规范、规则、规定，“不以规矩，不能成方圆”；“划”是筹划、谋划、策划，解决的是规范、规定的落地问题。“规”，总结了历史上城市规划和建筑管理的规律，通过实践上升到理论，体现的是法律法规的支撑；“划”，就是研究实践、讲究操作，强调依托体制、机制进行高效运作。

　　规划工作，不能就“红线”谈“红线”，而必须坚持规划先行，统筹协调，综合考虑社会效益、经济效益和环境效益，实现理论和实践的有机统一。所以，规划管理工作，既需要有“规”，又要有“划”，先“规”后“划”。在一定条件下，两者又可以互相转化，相互提升。任何重“规”轻“划”，或者以“划”避“规”的工作方法，都是有害的。

　　纲与目的关系

　　大凡工作，都有纲目之分、主副之别。规划管理工作也是如此。城市总体规划是“纲”，控制性编制单元规划、控制性详细规划等为“目”。纲举才能目张。

　　一条主线，必须能够串起所有的辅线。总体规划既要统领众多的专业规划和产业规划，又要以后者为依托，真正做到层层落地。如果没有各个层次、各种类型的规划衔接，总体规划就会成为无本之木，也难以真正贯彻实施。

　　如果一个地区的规划尚未编制或批准，具体的项目审批切不可“孤军深入”。否则，若干个具体工程项目的审批，很可能造成规划层面的被动，甚至在城市建设中留下难以弥补的缺憾。

　　同样，规划及建设项目审批的着眼点，也应有主次之分。规划管理的主要着眼点，应体现“以人为本”的思想，促进构建和谐社会，切实保障城市的长远利益和市民的公共利益。例如，黄浦江两岸的综合开发、规划，首先要考虑如何提升整个城市的功能、塑造城市的形象、合理安排沿江公共建筑、公共绿化的布局等；其次才是关注相关的楼宇布局、建筑的内部格局等。临江建设，要为城市留出公共活动空间，不应成为私家住宅的领地。

　　点与面的关系

　　在规划管理中，建筑项目的审批，一定要处理好“点”与“面”的关系，避免“只见树木，不见森林”。单幢建筑在“点”上体现自身特色的同时，更要注重与周边环境景观即与“面”上建筑群的交融与协调，形成错落有致的有机整体。

　　从建筑风貌上讲，上海外滩历来有“万国建筑博览会”之称，各类建筑巍然耸立，就像是一首气势磅礴的交响乐。一幢幢楼宇，好似一个个音符、一曲曲乐章，既各有特点，组合在一起，又抑扬顿挫、十分和谐。外滩的建设和改造，一定要精心保护好建筑群体的历史风貌和优美的空间轮廓线。

　　同样，在黄浦江东岸1.7平方公里的小陆家嘴地区，通过国际规划方案竞赛，明确了400多万平方米建筑的总体布局。多年来，浦东新区按规划推进实施，积极处理“点”与“面”的关系，使陆家嘴金融贸易区成为具有时代特色的城市新景观。

　　但是，目前也有不少区域，单幢楼宇有个性、有特色，但形成建筑群时，却不够和谐。因此，一幢楼要关注平面布局、立面设计，处理好平面与立面的关系；一个建筑群，更要关注总体布局和立面协调，这项工作难度更大，也是时代赋予城市规划管理者的历史责任。

　　最近，市规划局根据市政府批准的黄浦江两岸地区的结构规划，正在组织开展上海船厂、北外滩等地区的城市设计，目的就是使历史建筑和现代建筑和谐“对话”，努力使单体建筑各具特色，建筑群和谐、美观，从而形成富有魅力的城市整体形象。

　　前与后的关系

　　前期的科学引导和后期的理性评估，是提升规划管理水平的重要手段，两者要相辅相成，互相促进。既要强调按照规划审批项目，加强前期的功能定位，进行建筑总量、环境、交通、日照等指标的分析；又要注重评价规划实施后的实际效果，完善规划的反馈机制，建立健全规划后评估体系。应该说，审批工作往往体现管理者理解执行规范的水平，而规划后评估则可以反映社会各界对城市规划和建设的综合意见。对管理部门来说，及时吸取正反两方面的经验教训，从实践中学习，不断完善技术规范，提高管理水平，尤为重要。

　　在具体项目的审核过程中，也有“提前引导”和“事后管理”之分。以往，上海新建项目的日照分析，都采用通过现有设计方案对受遮挡建筑的日照分析，利用“试错法”来确定方案，缺乏建设前的可行性分析，容易引发居民矛盾。针对这一问题，去年，市规划局研究制订了“日照三维五度预评估管理办法”，突出了规划的引导作用。

　　高与低的关系

　　长期以来，我们在规划管理中形成了一种思维定势，即中心城区建筑容量可以高一点，郊区建筑容量应该低一些。应该说，这符合城市建设发展和级差地租的普遍规律。但是，城市情况各有不同，在新形势下，管理部门也要进行认真反思，认识到高与低是相对的，不是绝对的。

　　改革开放以来，上海中心城区盖起了许多高楼大厦，成为上海初步体现国际大都市形象和功能的基础，带动了上海的城市建设，提高了人民的居住水平。然而，进入新世纪后，上海中心城区高楼林立，已批未建的高楼建筑还有不少，这就可能为上海中心城区的发展带来负面影响。市委、市政府领导审时度势，及时作出了中心城区“双增双减”的决策（即增加公共绿地、增加公共空间；减少建筑容积率、减少建筑总量）。

　　要认真贯彻落实上海城市总体规划，确实需要理性思考。中心城区建筑容量不能太高，否则，可能会带来高密度的人口集聚。城市发展受到承载力的限制。目前中心城区以全市10%的土地，容纳了全市60%的常住人口，从长期来看，这可能会带来环境、交通、能源、安全等方面的一系列问题。而郊区的建筑容量也不能太低，要节约使用土地资源。郊区的城镇建设，要按规划进行分梯度组团式发展，对新城和新市镇，也应适当提高容积率，提倡建设多层和小高层，控制别墅和低容量的住宅。

　　高与低是相对而言的。我们要根据不同地区的特点，确定不同的规划管理策略，实行分类指导。中心城区要坚持“双增双减”，强调建筑总量特别是住宅总量的控制；郊区要确保基本农田的数量，加强土地的集约利用。同时，中心城区旧区改造和郊区小城镇建设要互联互动，形成“搭桥”机制，中心城区人口向郊区城镇转移，推进上海城市的可持续发展。

　　地上与地下的关系

　　一个城市的地上建筑和地下空间是密不可分的，因此，要合理、有序地利用城市地下空间。要做到科学规划，统筹整合地上、地下两类资源，根据不同特点，综合考虑，协调发展。应该说，地上建筑多体现城市的功能和风貌，讲究内涵和神韵；地下空间则更关注多种使用功能，注重安全、系统和实用。当然，地铁站、地下交通枢纽、人行通道等也要讲究文化品位。

　　当前，对地上建筑，有规范、有标准、有管理经验；但对地下空间的综合利用，法律规范、技术标准、管理经验都比较缺乏。去年年底，上海已编制完成了全市范围内地下空间利用的概念规划，制订了地下空间的开发规范和程序，明确了分层使用的“游戏规则”；并以交通为引领，对全市地下空间的利用编制规划纲要，提出了政策建议，确定了未来几年的开发重点。争取通过逐年适度的综合开发利用，努力改变目前地上地下“头重脚轻”的现象。

　　当前与长远的关系

　　城市规划工作要立足当前、放眼长远。要正确处理好长远目标与近期实施的关系，处理好规划的前瞻性、宏观性与操作性的关系，保证城市总体规划真正“落地”。当前的规划，是城市未来发展的蓝图，因此，规划要注重为未来的建设留有充分余地，决不能急功近利，留下历史后遗症。未想清楚的建设工程，要先花时间进行可行性分析和规划研究，切忌仓促上马。旧区改造则更要慎重。新建建筑和保护历史风貌，是城市发展和管理中的“两只手”，新建是发展，保护也是发展，这“两手”都要硬。

　　去年，上海中心城区完成了6个分区规划和242个控制性编制单元规划；郊区也编制完成了各个区、县域的总体规划纲要。这是当前和长远的结合点。

　　一届政府编制的规划，往往要在下届甚至下几届政府才能出成效。因此，城市规划要积极慎重地处理好当前和长远的关系，走可持续发展的道路，进一步在领导干部中树立正确的政绩观。

　　功能与形式的关系

　　每幢建筑都有其功能。比如，住宅的第一功能是生活居住，第二功能则是文化观赏功能。办公、商业、教育、文化、娱乐等建筑，都有其使用功能和观赏功能。因此，各类建筑通过一定的建筑结构和外部形态，既体现其专用功能，也形成建筑自身的特有风貌。应该说，我们追求的是功能和形式的完美统一。如果要分次序，那么，建筑的功能占首位，形式则是第二位的。

　　当前，有的建筑设计师单纯注重形式美，忽略或降低了对使用功能的要求，以及对城市环境的影响，这种案例不胜枚举。例如，有的为追求时尚，过多采用超大面积玻璃幕墙，造成“光污染”，损害了城市的生态环境；有的建筑为追求外形独特，东曲西折，横切竖削，却影响了建筑内部的有效利用；有的住宅建筑，单纯追求立面变化，采用大面积玻璃，客厅、卧室全透明，却忽略了居住空间私密性的根本性要求。

　　城市规划工作，讲究的是整体协调，同时又各具特色。因此，我们既要处理好城市总体规划与专业规划的衔接，又要注重城市规划与经济、社会、科技和文化发展规划的协调；要在实践中进一步掌握城市规划自身的运行规律，同时更要协调与城市众多要素的相互关系。上海的城市规划也应在统筹协调人口、产业、城镇、资源、环境等诸多要素中，切实起到先导和调控作用，为加快上海“四个中心”建设，为服务长三角地区、服务长江流域、服务全国作出应有的贡献。

　　（作者系上海市城市规划管理局党委书记、局长）