深圳市城市管理局 深圳市城市管理行政执法局

　　深圳新闻网讯 《深圳市城市更新办法》去年12月1日颁布实施。翻看城市土地利用的账本，更新意味着一个“拐点”的出现：7月22日，市财政委员会向市人大常委会所做的今年土地出让收支计划报告中，透露了以下两个数字——今年拟新出让各类用地370公顷，城市更新项目出让用地416公顷。这意味着深圳的土地利用，存量土地的“再开发”首次超过增量土地的“扩张”。

  ３０年的城市为什么要更新？

　　深圳面临的主要问题不是物质形态的老化，而是功能性和结构性的衰退。说白了，就是“快”带来的负作用。

　　有人说，深圳用１０年时间建成了一座崭新的城市，又用５年时间将其建成一个难以改造的旧城；还有人说，深圳的城市史是一段罕见的开发区变迁史，从最初的工业区变身成熟的现代化城市，这种变化眼下正从过去的特区延伸至现在的“大特区”。

　　稍显偏激的看法，却道出了深圳的真问题。

　　“现在的城市更新，可以说是一种‘还债’。”深圳市城市更新办主任徐荣表示，问题在于深圳“跑得太快”，快速城市化与快速工业化交织在一起，城市的“无序”必然会成为持续发展的阻碍。

　　深圳提出的紧约束发展四大难题，“土地难以为继”排名第一。在７月举行的一次民间沙龙中，深圳市城市规划学会秘书长邹兵直言：作为一个经济总量位居全国第四的城市，深圳１９５２平方公里的辖区面积只是一个普通县的规模。目前，深圳的建成部分面积接近８００平方公里，再加上９７４平方公里的生态控制线，可以用来开发建设的土地其实只有１００多平方公里。

　　为什么一个３０年的城市就要谈更新？基础性资源的限制，让深圳不得不通过土地的“二次开发”寻找突破。当然，客观的制约之外，也有着主动的转型。

　　从速度深圳迈向效益深圳，深圳要实现新的发展跨越，就必须改变以“成本洼地”、生产要素的不断大量投入为基础的发展，转向以“战略性资源集中”，整合现有资源提高利用效率为基础的发展。徐荣表示，深圳城市更新面临的主要问题不是物质形态的老化，更多是因为快速城市化带来的功能性和结构性的衰退。市规划国土委的统计数字称，深圳当前需要进行城市更新的总用地面积超过２００平方公里，涉及城中村、旧工业区、旧居住区、旧商住混合区等多种类型。

　　这２００多平方公里的存量土地，无疑是通过空间整合“变”出来的城市财富。

　  潜力能有多大？城市更新办一份资料提供的数字有着以下的对比：深圳２００７年的工业用地效益是每平方公里１２．６５亿元，香港２００６年的数字是４７．９６亿元，新加坡２００４年的数字是７４亿元。另一张图表也显示了深圳不同区域的差别，福田２００７年的每平方公里土地均工业增加值超过８０亿元，而最低的宝安龙岗两区不到这一数字的十分之一。

　　有效化解公共项目实施阻力

　　城市更新回避不了利益调整问题，公共利益、商业利益以及原业主利益如何平衡？深圳的政策创新是正视现实的解决之道。

　　谈起今年上半年旧住宅区的躁动，市城市更新办主任徐荣表示：“这当中存在误读。”

　　“旧住宅区不是城市更新的主要对象”，类似的官方解释一再出现在报端。随着政策的明朗化，开发商的热情已经消退，原居民的热情也已经消退。对于开发商而言，大张旗鼓地造势只是为了获取一个申请资格，而那不过是起步；对于原居民来说，看起来可观的补偿还有着尚不明确的付出，容积率的提升意味着人口的增加，更意味着公共资源的摊薄。

　　缺少市场力量的支持，深圳的城市更新无法持续，但是房地产开发只是城市更新的手段。谈到《深圳市城市更新办法》的政策创新，地产业的关注点在于鼓励权利人自行改造、可协议出让土地等制度突破，但在这些政策突破的背后，更值得关注的是将存量土地视为主角，通过城市资源的重新配置完成相关各方的利益分配。在研究者看来，正视产权零散、功能混杂的土地属性现实，《办法》的政策突破是一个全国性范本。

　　市城市更新办提供的数字显示，截至今年上半年，全市已批准拆除重建类改造规划７８项，涉及拆除用地面积约６７６．７公顷，建设用地面积约５０７．６公顷，规划建筑面积约２６９４万平方米。其中，规划住宅建筑面积约１２１０万平方米，规划落实保障性住房建筑面积约４１万平方米。

　 至于８月统一开工的２６个项目，市城市更新办提供的数字显示共涉及总用地面积约１９７公顷，建设用地面积约１４８公顷，规划批准的建筑面积６３７万平方米中包括住宅建筑面积约２７６．７万平方米，其中保障性住房约８．３万平方米。在徐荣的表述里，深圳三分之一的保障性住房要靠城市更新提供。

　　由旧变新，城市资源的重新配置，也意味着相关各方的利益再分配。城市更新单元的概念提出，对于化解城市整体利益与局部利益、个体利益的矛盾，提供了一个可行之道。徐荣表示，“过去，学校放在谁家的地上，谁都不欢迎，因为那是实实在在的利益。现在用单元概念，将片区进行整体规划，那些公共项目的落地就不会遇到来自原业主的阻力。”

　　市城市更新办提供的数字显示，目前已经落实的城市更新项目，已经规划出了４５所幼儿园，包括３所九年制在内的１２所学校，４３处社康中心以及１０个公交首末站。以龙联爱联石火片区为例，规划中的１所３６班九年一贯制学校以及２所１２班幼儿园，满足了原居民的现实需要。目前，片区内既没有幼儿园，也没有中小学校，孩子们要到两三公里以外的爱联小学上学，而上初中更要到三四公里以外的龙城中学初中部。

　　不是“推倒重来”，是“补课”

　　改变早期粗放型的发展模式，持续理性的城市更新是必然选择。如何有国际视野地管理土地，深圳仍然需要补课。

　　由旧变新，并不需要推倒重来。２００多平方公里的城市更新土地，真正需要拆除重建的面积，其实只有不到三分之一。“这不是运动式的办法，城市更新是持续理性的发展过程。”接受《深圳商报》采访时，市城市更新办主任徐荣一再表示，“推倒重来”属于另一种误读。

　　“减量发展”的思路，其实是深圳早已制定的土地利用政策。梳理深圳的城市更新，前十年只是前奏，但是随着１９９２年特区内实现城市化，以市场为动力企业自发式更新悄然诞生，八卦岭、上步工业区逐步发展为商贸区。当深圳城市发展在新世纪进入稳定期后，深圳提出转变土地供需结构，开始着手进行以城中村改造和旧工业区升级改造为重点的城市更新。

　　从２００５年开始的城中村综合整治，塑造了诸多明星社区。尤其是文博会每年不断增长的分会场，大多都是旧村脱胎换骨后的结果。比如宝安的Ｆ５１８创意产业园，２００６年前只是远近闻名的“脏、乱、差”区域；还比如三联水晶玉石文化村，２００５年开始整治前是布吉最穷的村。政府引导下的城市更新，改变的不仅是社区的居住环境，更重要的是注入了新的经济业态，完成了文化产业基地的铺垫。

　　市城市更新办提供的数据显示，现有的２８６项城市更新项目中，１７３项位于原特区外，原特区内的项目只有１１３项。在徐荣眼里，“城市更新所强调的完善城市功能，其实就是促进特区一体化”。早期粗放式的发展模式带来的城市问题显而易见。一方面是产业结构层次较低，第二产业亟待优化升级；另一方面则是城市功能结构不完善，特区内外发展不平衡，尤其是公共服务水平相差悬殊。规划部门绘制的２００７年深圳现状城市建设用地结构柱状图中，特区外工业用地的比例接近５０％，而特区内的比例则刚刚超过１０％。与此形成对比的是，绿地、道路广场、市政设施等比例，特区内都是特区外的两倍以上。

　　“城市更新，是深圳必打的一场硬仗。”在一个论坛上，深圳社科院城市营运研究中心高海燕表示，提高利用效率是空间整合的关键，城市政府必须要预见性的、有国际视野地去管理自己的土地资源。他表示：“香港那么多年的城市历史，人家还有三分之二没有用，只用了三分之一。从这个意义上来讲，深圳的城市更新是一次补课。”