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深圳市城市管理局关于深圳市六届人大二次会议代表建议第20160344号答复的函

日期:2016-12-27信息来源:深圳市城市管理局 字号:【 视力保护色:

深城管函〔2016〕1134号

  尊敬的林良浩等代表:

  你们提出的《关于深圳市垃圾分类立法的建议》(第20160344号)收悉,感谢代表们对垃圾分类工作的关注。代表们对国内垃圾分类立法的现状,及国内外垃圾分类立法经验,作了充分的调研,对我市垃圾分类立法提出了很好的建议。我局作为主办部门,汇同市法制办、经信委、教育局组织研究,结合我们当前开展的实际工作情况,吸纳代表们的意见。现将相关情况答复如下:

  一、深圳市垃圾分类立法的现状

  2015年8月1日,市政府发布实施《深圳市垃圾分类和减量管理办法》(以下简称《管理办法》),标志着我市生活垃圾分类和减量工作从试点跨入全面推行,从制度上对我市生活垃圾分类和减量工作予以明确和保障,明确生活垃圾分三类投放、责任主体及其权力和义务等重点内容。随后,市政府办公厅又印发了《深圳市垃圾分类和减量工作实施方案(2015-2020)》,明确了各有关职能部门的职责任务。2015年10月,制定出台《生活垃圾分类设施设备配置标准》和《住宅区生活垃圾分类操作规程》两个标准化指导性技术文件,并以两个标准为基础,编制印发居民家庭分类手册和深圳市机关企事业单位生活垃圾分类和减量指引手册,落实分类管理办法的具体操作方法。

  二、关于理顺垃圾分类工作环节及相互关系的建议

  《管理办法》对生活垃圾分类的分类投放、分类收集、分类运输和分类处理已作出相关规定,明确投放管理责任人及其应当履行的义务,就分类收运和分类处理对各区政府和城管、环保、经信等各有关部门的职责提出明确要求。(详见《管理办法》第二章、第三章)。

  通过近一年实施《管理办法》的情况来看,市城管局作为主管部门,协调住建、经信、市场监管、人居委等多部门,在有害垃圾(主要是废电池和废荧光灯管)的回收处理、大件垃圾(主要是废旧家具)的回收处理、废弃织物的回收处理、“资源回收日”推广普及等方面有明显成效,逐步建立了专门回收处理体系。但是,垃圾分类工作环节中仍然存在亟待突破解决的困难:一是在投放环节,物业服务企业作为住宅区投放管理责任人,考虑管理成本及收益,其责任义务难以得到落实。二是在分类收运环节,除已建立专门回收渠道的有害垃圾、大件垃圾、废弃织物等外,其他资源类垃圾因投放效果不佳、无二次分拣场地等原因,难以避免“混合收运”。三是在分类处理环节,再生资源利用行业比较混乱,存在多头管理的现象,分拣场建设和运营困难重重,商事登记制度改革后回收站点监管不够,再生资源回收利用企业达不到规模化、效率不高。

  下一步,我们确实还要从制度设计入手,进一步理顺投放、收集、运输、处理各环节之间的关系。目前,市住建部门已在修订《物业管理服务条例》、《绿色物业管理办法》等,垃圾分类将纳入其中,作为物业服务企业运营的基本条件和评定绿色物业的标准;市经信部门已会同城管部门开展再生资源行业调研,将理顺职责,规范我市再生资源回收管理。

  三、关于进一步完善现有的垃圾分类法律体系的建议

  (一)分类标准和具体操作已有明确规定,但实施层面尚未达到全覆盖。《管理办法》明确规定深圳生活垃圾按照标准分为三类:一是可回收物,指可循环利用和资源化利用的废纸、废塑料等;二是有害垃圾,指对人体健康或者自然环境造成直接或者潜在危害应当专门处置的废电池、废灯管、弃置药品等;三是其他垃圾,指除可回收物、有害垃圾之外的其他废弃物。同时,制定了《生活垃圾分类设施设备配置标准》和《住宅区生活垃圾分类操作规程》两个标准技术文件,明确不同区域(市政道路、商业场所、学校、住宅区、城中村等)垃圾容器的配置标准,对物业服务企业管理住宅区垃圾分类的具体操作出明确指引,包括包装前如何处理、投送时间地点等规定、垃圾桶标准等均有详细规定。目前,分类标准和操作规范的实施处于推进阶段,各区呈现效果不一,未达到标准化、规范化全覆盖。下一步,我们会继续按标准大力推进实施,尽快实现全市统一标准和全市物业的规范化管理。

  (二)基本惩罚条款已具备,但执法条件不成熟。《管理办法》明确规定, 若单位或者个人未分类投放或者未按规定分类投放生活垃圾的,由主管部门责令其改正;拒不改正的,对个人处50元罚款,情节严重的,处100元罚款;对单位处1000元罚款。个人受到罚款处罚的,可申请参加主管部门安排的社会服务以抵扣罚款。而生活垃圾收集企业混合收集已分类投放的生活垃圾的,由主管部门处10000元罚款。

  目前,由于全市垃圾投放、收集的基础设施配备仍未完善,垃圾分类群众知晓率高执行率低,物业服务企业普遍未执行规定,基于鼓励教育为主、处罚为辅以及法难责众等考虑,我们尚未启动垃圾分类执法。《管理办法》所规定的惩罚条款,责任主任相对明确,但在处罚标准上确实没有更细致的量化标准,我们会在执法条件成熟的情况下进一步细化标准。

  四、关于探索实行垃圾按量收费制度的建议

  垃圾按量收费体现了“谁污染、谁负责”的管理理念,是控制垃圾源头产生量的一种管理方式。我们一直在对垃圾按量收费制度进行研究,暂时没有出台相关试行政策,主要原因如下:

  一是垃圾按量收费制度在我市的可操作性仍须论证。截止2015年,深圳管理人口约2000万,常住人口1077万,其中户籍人口367万,流动人口量大、人员流动性大。居民居住小区既有封闭式、住户素质相对较好的中高端小区,也有管理相对混乱的城中村等。如果实施垃圾按量收费,很难准确核定每家每户每天的垃圾产生量。如果实施随袋征收,从目前“限塑令”实施情况看,限塑令对塑料袋的限制作用非常有限。如果不能控制农贸市场等场所免费提供的无标识塑料袋,那么对使用非专用垃圾袋进行偷排难以监管,存在管理成本较高、执法难等问题。

  二是垃圾按量收费的意义和作用是否能达到制度设计预期效果还有待实践检验。垃圾按量收费按照政策设计初衷,主要是为了减量。在正常生活条件下,居民的生活及消费习惯没有发生巨大变化,每天每户的垃圾产生量,并不会随着按量收费而降低。从台湾地区的实践经验来看,台北北投区作为垃圾减量最有成效的区域,其垃圾减量大多来自于资源回收的成效,而不是市民积极减少垃圾产生的结果。

  三是垃圾处理费随袋征收会大大增加行政成本。经广州市开展垃圾费随袋征收的试点社区测算,专用垃圾袋每只仅成本就需要近0.2元,如果配上特殊编码或防伪标签,成本将增加至0.5元,由于需要基层大批量购买防伪识别器,增聘执法人员对不使用专用袋或伪造专用袋进行执法,每只专用袋仅用于非垃圾处理上的成本,可能已接近6元。广州垃圾费收费改革酝酿已久,主要有按袋计量和随水费征收两种改革方案。但在开展近一年垃圾费随袋征收试点工作后,最终确定垃圾费随水费征收,主要原因在于垃圾费捆绑水费征收可操作性更强,而按袋计量行政成本太高。

  五、关于基层社区垃圾分类激励机制的建议

  建立垃圾分类激励机制,能更好地鼓励、促进居民参与垃圾分类。目前,全市统一要求固定每周六开展生活垃圾“资源回收日”活动,引导居民逐步养成暂存并定时集中投放可回收物和有害垃圾的生活习惯。各区也在积极尝试适合本区域的激励机制,比如盐田区、宝安区采用智能投放设备,通过手机APP进行积分兑换物质奖励或返利;龙岗区、龙华新区以每户为单位,实行可回收物的积分返利;福田区在彩田村试点精细分类,由专业回收公司进驻分类回收。

  从目前整体情况来看,物业服务企业对履行垃圾分类管理责任普遍不认同,能积极配合的较少,普遍认为管理成本高,增加企业负担,因此用抵扣部分物业管理费作为分类奖励的操作可能性较小。我们正在通过福田和盐田的住宅区垃圾分类试点模式核算管理成本,在《管理办法》基础上,出台相关实施细则和补贴标准,推动住宅区垃圾分类得到有效管理。

  六、关于加快垃圾分类产业化发展的建议

  代表们的建议也是我们正在努力的方向。垃圾分类和处理仅靠政府财政是不可持续的,应向产业化发展,增强企业参与推动的信心,实现政企双赢局面。我们现在制定政策和标准的思路:一是在“源头”,积极推行清洁生产、净菜进城,推动限制过度包装的地方立法,以期减少商品流通、消费环节垃圾的产生;二是在“中段”,加快垃圾分类回收与再生资源回利用的“两网融合”,出台相应的扶持和监督管理政策,推动再生资源回收和利用企业的规范化、规模化,提高资源循环利用效率;三是在“末端”,建立与企业的协作机制,扶持处理企业,调动企业积极性,加大投入保障建设运营、技术研发等各项生产环节。

  七、关于加大垃圾分类的监督与处罚力度的建议

  当前我市垃圾分类管理仍以鼓励引导为主,市、区城管部门通过行政手段,指导督促街道、社区落实具体任务,尚未实施处罚。代表们的建议很有借鉴意义,目前已在部分小区尝试,由小区清洁工作为监督员,给予监督员适当经济补助,对居民投放进行监督管理,以提示引导为主,不具备处罚权。下一步,要建立完善监管机制,让社会组织、公益组织能够广泛参与进来,实现社会共治。

  八、关于加大垃圾分类教育投入的建议

  自我市开展垃圾分类以来,市区各级城管部门一直非常重视公众宣传教育工作,特别是去年出台《管理办法》全面推行垃圾分类后,重点针对法规政策、具体操作指引、分类实施等各方面内容,制作发布系列公益广告,在微信、户外广告等各类媒体广泛传播,依托“志愿者之城”建立专项志愿者服务队,发动各类社会公益组织积极参与,持续开展“垃圾分类进社区”等系列专题活动,策划“百名学生推广大使”、“绿色家庭”等评选活动,生活垃圾分类和减量知识普及度有了明显提升。根据第三方专业研究咨询机构抽样调查显示,市民垃圾分类知晓率超过80%。市民普遍认同生活垃圾分类,大部分市民对具体操作方法也有一定了解,但实际参与率较低,还需要长期的意识培养和行动引导。目前,我们已制定印发《家庭生活垃圾分类投放指引》,将通过街道社区、物业服务企业发放到每一户居民手中。

  此外,在学校教育方面,已印发中小学垃圾分类知识读本,举办幼儿园“丫丫魔法屋”儿童剧、中小学及高校专题培训共300多场,开设常态化主题班会课和社会实践,引导全体师生身体力行垃圾分类,发挥“小手拉大手”作用,以学生带动家庭,以家庭带动社会。目前,市城管局和教育局正联合推进垃圾分类示范校创建工作,今年内创建生活垃圾分类示范学校100所,3年内达到650所以上,覆盖全市中小学校,引导青少年尽早养成垃圾分类的习惯。

  生活垃圾分类和减量是复杂、系统的社会工程,发达国家和地区从上世纪80年代末、90年代初起步,经过20-30年的发展,才形成了比较成熟的垃圾分类机制。《管理办法》出台后,经过一年的努力,我们做了一些有益探索,取得了一些成绩,但总体来看,仍处于垃圾分类的起步阶段,还面临很多困难与问题。感谢代表们提出的宝贵意见和建议,我们将坚定信念,持之以恒地做好工作,切实解决问题,推动我市垃圾分类和减量不断前进。

深圳市城市管理局

2016年8月31日

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